La dirigenza pubblica – La dirigenza scolastica

La Dott.ssa Silvia Sartini, in questo articolato contributo, approfondisce le caratteristiche normativo-storiche e professionali della dirigenza pubblica e della dirigenza scolastica.

La dirigenza amministrativa in Italia è caratterizzata in maniera particolare da competenze inerenti a tutta l’attività gestionale e da un continuo dialogo con l’attività di indirizzo che compete invece agli organi politici.

Il rapporto di impiego è di diritto privato e la relazione lavorativa si sviluppa su un duplice livello:

• l’inquadramento nel ruolo: che consegue all’assunzione ed è a tempo indeterminato;
• l’assegnazione dell’incarico: che invece ha carattere temporaneo.

Il dirigente pubblico è il soggetto al quale si attribuiscono poteri decisionali e direttivi in merito all’organizzazione e all’esercizio delle attività amministrative e gestionali a fronte dell’assunzione delle relative responsabilità.

La disciplina dell’incarico dirigenziale oscilla tra:

• fiduciarietà (il principio di sovranità popolare, espressione della rappresentanza politica) ed
• imparzialità (che richiede un’Amministrazione al servizio dell’intera collettività), cioè tra Amministrazione e Politica.

Dagli organi politici, dipendono, infatti, il conferimento, la permanenza e la riconferma dell’incarico.

La separazione tra politica ed amministrazione ha rappresentato il filo conduttore attorno al quale è disegnato il nuovo volto della PP.AA. mediante il riordino e la razionalizzazione delle strutture, dell’organizzazione, della gestione del personale e dell’azione dei pubblici poteri.

Con legge n. 59 del 15 marzo 1997, cosiddetta Legge Bassanini, si recepisce il principio di sussidiarietà con l’obiettivo di realizzare il massimo decentramento possibile – tale principio assurgerà a principio costituzionale per effetto della riforma del titolo V parte II della Costituzione ai sensi e per gli effetti della l. cost.  3/2001 – e di riformare l’organizzazione amministrazione della P.A. anche attraverso una riduzione dei costi e degli sprechi. Tale norma prevede altresì all’articolo 21:

• il riconoscimento della personalità giuridica e dell’autonomia alle singole Istituzioni scolastiche;
• il conferimento della dirigenza scolastica ai capi di istituto (comma 16);
• l’ampliamento dell’offerta formativa delle scuole;
• la promozione dell’integrazione col territorio.

Con d.lgs. 59/1998 Disciplina della qualifica dirigenziale dei capi di istituto delle istituzioni scolastiche autonome si istituisce all’articolo 25-bis la qualifica dirigenziale per i capi di istituto preposti alle istituzioni scolastiche ed educative alle quali è stata attribuita personalità giuridica ed autonomia.

Dal confronto tra le norme sopra citate e dall’esame della C.M. Funzione Pubblica del 31 luglio 2002 emerge che i dirigenti delle istituzioni scolastiche sono esclusi dall’ambito applicativo dell’articolo 3, comma 7 della legge 145/2002 in considerazione del peculiare meccanismo di reclutamento, della disciplina specifica che li riguarda ed i contenuti della funzione dirigenziale dei capi d’istituto.

Si ha pertanto conferma, così come evidenziato nella delibera della Corte dei conti sezione di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato n. 6/2002, della differenziazione tra le “due dirigenze” (dirigenza amministrativo dello Stato e dirigenza scolastica).

Il C.C.N.Q. del 25 novembre 1998 Accordo quadro per la definizione delle autonome aree di contrattazione della Dirigenza  raggruppa i dirigenti delle amministrazioni pubbliche in quattro autonome aree di contrattazione collettiva dalle quali risulta esclusa l’area della dirigenza scolastica e alle quali si aggiungerà, con modifica apportata dall’articolo 3 dell’Accordo quadro del 17 maggio 2000 un’autonoma area della Dirigenza scolastica (area V).

Il contributo termina con una disamina puntuale della struttura attuale della retribuzione del Dirigente Scolastico, molto utile per comprendere le varie aree in cui si compone, con uno sguardo attento anche ad un’evoluzione nel prossimo futuro.

Presentazione della Dott.ssa Paola Perlini.
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Contributo della Dott.ssa Silvia Sartini.

La dirigenza pubblica – La dirigenza scolastica

Il sistema organizzativo della PA italiana si basa sul modello di distinzione fra Politica e Amministrazione all’interno del quale l’affidamento dell’incarico dirigenziale rappresenta uno snodo chiave.

Le modalità e le procedure per tale affidamento sono state oggetto nel tempo di diversi interventi normativi che hanno cercato di rendere la scelta sempre più trasparente e legata a criteri il più possibile oggettivi.

In tale ambito è intervenuta da ultimo la legge n. 124/2015 che delega il governo ad introdurre una nuova disciplina conformata a criteri di selettività e comparazione fra gli aspiranti.

Gli adempimenti previsti dalla vigente normativa e che devono essere attuati dalle PP.AA.:

• procedura di scelta della professionalità richiesta;
• vincoli e i limiti derivanti dalla dotazione organica;
• possibilità di avvalersi di professionalità esterne mediante la stipula di contratti a t.d.

La dirigenza amministrativa in Italia è caratterizzata in maniera particolare da competenze inerenti a tutta l’attività gestionale e da un continuo dialogo con l’attività di indirizzo che compete invece agli organi politici.

Il rapporto di impiego è di diritto privato e la relazione lavorativa si sviluppa su un duplice livello:

• l’inquadramento nel ruolo: che consegue all’assunzione ed è a tempo indeterminato;
• l’assegnazione dell’incarico: che invece ha carattere temporaneo.

Competono agli organi politici:

• l’assegnazione degli incarichi apicali e di direzione generale nelle amministrazioni statali;
• l’assegnazione degli incarichi dirigenziali nelle amministrazioni regionali e locali;
• la formulazione degli obiettivi che nel loro svolgimento debbono essere raggiunti.

L’organo politico ha un potere che:

• orienta l’azione del dirigente verso determinate finalità oltre la fisiologica soggezione di quest’ultimo alle direttive e agli orientamenti formulati in sede di esercizio dell’indirizzo politico per consentirgli appunto di “orientare”, anche attraverso l’individuazione della persona da incaricare, l’andamento dell’amministrazione;
• incide sullo status professionale del Dirigente costituendo una componente del suo sviluppo di carriera.

Vi è uno stretto collegamento fra i due livelli del rapporto lavorativo dirigenziale (assunzione e incarico).

La regola è che gli incarichi siano affidati ai dirigenti che hanno avuto accesso, tramite concorso, al ruolo dell’Amministrazione in cui saranno esercitati.

Per le Amministrazioni dello Stato si aggiungono i vincoli, che collegano l’appartenenza alle 2 fasce in cui si articola il ruolo dirigenziale, al tipo di incarico al quale è possibile aspirare.

Costituisce invece un’eccezione la possibilità di conferire incarichi dirigenziali anche ad altre figure di elevata qualificazione professionale e nei limiti in cui ciò si riveli necessario per l’assenza nell’Amministrazione di dirigenti con le caratteristiche richieste dall’incarico.

Tale possibilità è limitata a percentuali esigue.

Tali limiti nel 2009 sono stati estesi anche alle amministrazioni regionali e locali.

Figura del dirigente pubblico

Il dirigente è il soggetto al quale si attribuiscono poteri decisionali e direttivi in merito all’organizzazione e all’esercizio delle attività amministrative e gestionali a fronte dell’assunzione delle relative responsabilità.

La disciplina dell’incarico dirigenziale oscilla tra:

• fiduciarietà (il principio di sovranità popolare, espressione della rappresentanza politica) ed
• imparzialità (che richiede un’Amministrazione al servizio dell’intera collettività), cioè tra Amministrazione e Politica.

Dagli organi politici, dipendono, infatti, il conferimento, la permanenza e la riconferma dell’incarico.

La Corte Costituzionale interviene a definire i poteri del dirigente ed a circoscrivere i limiti dello spoils system per garantire maggiore autonomia al suo operato, seppure tale intervento non possa dirsi risolutivo.

La separazione tra politica ed amministrazione ha rappresentato il filo conduttore attorno al quale è stato disegnato il nuovo volto della PP.AA. mediante il riordino e la razionalizzazione delle strutture, dell’organizzazione, della gestione del personale e dell’azione dei pubblici poteri.

Per raggiungere l’obiettivo della razionalizzazione della spesa pubblica e del perseguimento del buon andamento della PP.AA. occorre:

• dotare la PP.AA. di un apparato flessibile e funzionale ad una gestione coerente coi principi di efficacia, efficienza, economicità e trasparenza;
• ripensare la cultura del dirigente pubblico, non più burocrate, ma vero e proprio manager dotato di competenze qualificate nella gestione delle risorse umane, strumentali e di controllo e con un’elevata professionalità sia in campo economico-finanziario che nell’organizzazione e gestione dei rapporti di lavoro.

Al fine di raggiungere tale obiettivo si sottrae la Dirigenza al tradizionale modello burocratico e si inserisce in un impianto normativo caratterizzato da autonomia organizzativa ed efficienza attraverso l’introduzione di nuove forme di valutazione dell’operato dei dirigenti, fortemente incentrate sulla verifica:

• dei risultati conseguiti;
• degli obiettivi raggiunti.

Qui si inserisce il nuovo modello della responsabilità dirigenziale:

• sganciata dall’illegittimità degli atti e dei comportamenti posti in essere;
• strettamente connessa alla validità ed all’efficienza dell’attività gestionale svolta.

Evoluzione storica e normativa in materia di dirigenza pubblica

Premesso che la Costituzione italiana del 1948 prevede il “decentramento funzionale” della P.A. di cui agli artt. 97 e 98 Cost., per dare concreta attuazione a tali principi anche attraverso il conferimento di poteri propulsivi, di coordinamento e di gestione rappresentativa verso i terzi relativamente agli atti di propria competenza si approva il D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 “Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo” che individuava la dirigenza sotto il profilo delle attribuzioni ad essa spettanti e della disciplina speciale del rapporto di lavoro.

Tale previsione normativa era caratterizzata da una forte connotazione gerarchica nel rapporto tra organi politici e dirigenti (es. forte ingerenza della politica sulle competenze trasferite ai dirigenti, anche tramite l’esercizio dei poteri di avocazione, sostituzione, revoca, annullamento).

Il Ministro non ha più una supremazia gerarchica ma generale: si attribuiscono a ciascun livello dirigenziale precisi compiti di direzione degli uffici e si conferiscono, nell’ambito degli indirizzi dettati che prevedono programmi e priorità decisi dal Ministro, autonomi ed effettivi poteri di decisione e poteri negoziali per conto e in nome dell’amministrazione.

Ai risultati conseguiti corrispondono precise responsabilità collegate all’osservanza degli indirizzi del Governo e del Ministro.

È con l’articolo 51 contenuto nella legge n. 142/1990 “Ordinamento delle autonomie locali” che si riconosce la dirigenza pubblica come categoria professionale avendo come obiettivo quello di responsabilizzare la dirigenza “locale” sgravando la politica locale da tutta una serie di funzioni che inevitabilmente si traducevano in pressioni soprattutto di tipo economico provenienti dal territorio.

Si affida quindi al dirigente locale una competenza generale per gli atti che impegnano all’esterno l’amministrazione locale.

Tale previsione viene raccolta e valorizzata dal d.lgs. 29/1993 (riforma Cassese).

In seguito si ha la cosiddetta “privatizzazione” e “contrattualizzazione” che, scandita nelle due fasi del 1992-93 e del 1997-98:

• enfatizza il ruolo della contrattazione collettiva;
• introduce profili di regolazione civilistica del rapporto di lavoro anche nel settore pubblico;
• stabilisce la “contrattualizzazione” sostanziale del rapporto di lavoro, gli interessi vengono regolati attraverso il metodo contrattuale/bilaterale (pariteticità) e non più in maniera unilaterale;
• introduce la “privatizzazione” cioè muta il regime giuridico del rapporto di lavoro e degli atti delle pubbliche amministrazioni datrici di lavoro;
• stabilisce la devoluzione del contenzioso al GO (giudice ordinario) incidendo, di conseguenza, sull’assetto organizzativo, seppure di micro-organizzazione, delle PP.AA.

L’ambito del pubblico impiego è quindi caratterizzato da importanti riforme.

Una prima grande riforma in tema di pubblico impiego si produce con d.lgs. 29/1993 Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego con la quale nasce la dirigenza pubblica separando nettamente politica ed amministrazione con relativo distinguo di competenze ove titolare del potere di indirizzo è l’organo politico che individua obiettivi generali e programmi e ne verifica i risultati, titolare del potere di gestione è il dirigente che attua la gestione finanziaria e tecnica con i relativi poteri di adozione di atti vincolanti l’Amministrazione all’esterno.

I dirigenti, unitamente ad una maggiore autonomia decisionale ed operativa, vedono aumentate le loro responsabilità per il perseguimento ed il controllo degli obiettivi fissati dall’organo politico. Tra i due organi il rapporto non è più di tipo gerarchico ma di “direzione”.

Si attua inoltre una semplificazione delle qualifiche dirigenziali – dirigente generale e dirigente – secondo quel modello conosciuto come “due fasce”, gli incarichi dirigenziali vengono conferiti in via temporanea e si assegna un ruolo preminente nell’ambito del sistema di reclutamento e di formazione dei dirigenti, alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (oggi Scuola Nazionale dell’Amministrazione).

Tale imponente processo di riforma delle PP.AA. si poneva l’obiettivo di introdurre logiche aziendali e manageriali nelle modalità di funzionamento degli apparati pubblici attraverso una modernizzazione della stessa finalizzata al conseguimento dei risultati, all’efficienza e all’efficacia dell’azione amministrativa, diretta al soddisfacimento degli interessi dei cittadini quali utenti dei servizi pubblici.

Ciò richiedeva, sul piano organizzativo, l’abbandono o almeno il ridimensionamento del precedente modello burocratico e il passaggio al cosiddetto modello d’impresa.

Con d.lgs. 165/2001 Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche si riepilogano tutte le previsioni vigenti in tema di dirigenza pubblica (Testo Unico sul Pubblico Impiego).

Il testo è a tutt’oggi in vigore anche se è stato soggetto nel tempo a numerose modifiche ed integrazioni.

La seconda riforma è contenuta nella legge n. 145/2002 “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato” c.d. “legge Frattini” interviene in tema di accesso alla dirigenza, di conferimento e durata degli incarichi dirigenziali ed in particolare detta un chiaro segnale di ulteriore precarizzazione e di fidelizzazione politica della dirigenza attraverso la previsione di ulteriori fattispecie di spoils system il cui meccanismo risultava già introdotto dalle leggi Bassanini del 1998.

Con la legge 145/2002 si interviene sul testo dell’articolo 19 del d.lgs. 165/2001 (già articolo 19 d.lgs. 29/1993) e gli incarichi amministrativi di vertice vengono legati alla durata del potere esecutivo (Governo) producendo così una forte instabilità negli incarichi di vertice.

Il meccanismo, cosiddetto spoil system all’italiana, produce una decadenza automatica dagli incarichi dirigenziali più elevanti nel momento del subentro di un nuovo esecutivo.

Più volte si è espressa la Corte Costituzionale, sulla compatibilità di tale meccanismo con la Carta costituzionale, intervenendo energicamente nel caso in cui le nomine politiche ponevano in essere delle violazioni dei principi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa.

Si è così introdotta, per le figure dirigenziali, la regola della selezione comparativa che introduce, assieme alla temporaneità degli incarichi, quell’elemento di flessibilità che garantirebbe da un lato l’autonomia della figura dirigenziale, e dall’altro il raggiungimento degli obiettivi politici.

È recentissima la notizia di ulteriori due Ordinanze, del 1° aprile 2024 e del 23 aprile 2024, da parte di giudici del lavoro di Roma che dispongono il rinvio alla Corte Costituzionale della legge 145/2002 sottolineando nelle motivazioni come il meccanismo dello spoil system si poni in contrasto con gli articoli 1, 2, 3, 4, 35, 36, 70, 97, 98, della Costituzione in quanto

“apre di fatto la possibilità per l’Amministrazione di revocare gli incarichi in modo affatto arbitrario all’ipotizzabile fine di redistribuirli a dirigenti ritenuti più affidabili dal punto di vista della consonanza politica”. Inoltre, per effetto di questa norma i dirigenti sarebbero “portati alla ricerca di un improprio gradimento politico più che all’imparziale gestione”. Il vincolo fiduciario che così si stabilisce “appare inammissibile”. Ulteriormente il Giudice pone l’accento sulla centralità del Contratto di lavoro sostenendo che “pare sussistere una lesione del generale principio di affidamento sulla stabilità dei Contratti individuali di lavoro ove il datore di lavoro pubblico possa porre nel nulla i contratti di cui è parte mediante una legge, così utilizzando lo strumento legislativo ovvero contrattuale secondo convenienza, mentre il lavoratore rimane privo di qualsiasi tutela”.

Ulteriori previsioni riguardano l’introduzione del requisito del titolo di studio della laurea accanto all’esperienza lavorativa per l’accesso ai concorsi per la dirigenza pubblica, innovazioni nei meccanismi di valutazione dei dirigenti pubblici, l’istituzione dell’area della vice dirigenza e la possibilità di delega delle funzioni dirigenziali, la soppressione del ruolo unico della dirigenza previsto dal d.lgs. 80/1998 a favore dell’istituzione di un ruolo unico per ogni amministrazione dello Stato articolato in prima e seconda fascia dirigenziale suddiviso in sezioni in base alla specificità tecnica e con la previsione di meccanismi per il transito dalla seconda alla prima fascia.

La terza riforma vede la luce con il D.Lgs. 150/2009 “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni” cosiddetta “riforma Brunetta”, si prevedono – in linea con il principio di riparto di competenze tra organi di governo e organi con funzioni dirigenziali – maggiori spazi di autonomia per la dirigenza pubblica a fronte di meccanismi di responsabilità più complessi. Le novità risiedono:

• nell’ampliamento dei poteri dirigenziali in merito all’organizzazione e gestione delle risorse umane (articolo 39) connesso con il regime di responsabilità per danno erariale previsto per la mancata individuazione di eccedenze delle unità di personale di cui all’articolo 50;
• nel contributo e nella vigilanza da parte dei dirigenti sul rispetto da parte del personale assegnato agli uffici degli standard di quantità e qualità fissati dall’amministrazione, ai fini della valutazione delle performance (articolo 41) con possibile decurtazione, in caso di violazione colposa, della retribuzione di risultato del dirigente;
• nella previsione di specifici obblighi in merito alla performance individuale dei dirigenti (articolo 9) da effettuarsi a mezzo indicatori ben definiti;
• nell’ampliamento delle competenze dirigenziali in tema di sanzioni disciplinari (articolo 69) che vanno dal rimprovero verbale alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni mentre per sanzioni superiori la competenza passa all’Ufficio Procedimenti Disciplinari (UPD); in caso di violazioni si applicherà al dirigente responsabile la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione oltre alla privazione della retribuzione di risultato.

Con queste ultime due norme si assiste a un ritorno verso un accentramento di tutte le fonti di regolazione ed allocazione delle risorse pubbliche, con un rilancio del ruolo della legge nel sistema delle fonti nella convinzione che essa, meglio della norma contrattuale, potesse promuovere il buon andamento e l’imparzialità nell’agire amministrativo.

Rileva il D.L. 25 giugno 2008, n. 112 “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, che, seppur animato dal principale intento di contenere il costo del personale, incideva tra le altre disposizioni, anche sull’organizzazione del lavoro pubblico demandando la regolamentazione della stessa alla legge, e non al contratto collettivo.

La quarta riforma è stata approvata con legge 7 agosto 2015, n. 124 “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, cosiddetta “riforma Madia”, contiene molteplici deleghe in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.

Per quanto concerne la dirigenza, il Governo è delegato ad intervenire su diversi aspetti della relativa disciplina: dalle modalità di accesso, ai ruoli, alla formazione, alla mobilità, fino alla retribuzione e naturalmente alle regole per l’affidamento degli incarichi dirigenziali. L’intento complessivamente appare essere quello di:

• conformare il potere di conferimento dell’incarico;
• riducendone sotto diversi profili il margine di scelta;
• contribuendo così anche a rafforzare la posizione del dirigente incaricato.

Ispirata formalmente ad una maggiore “semplificazione”, dà, invece, l’impressione di muoversi nella logica della precarizzazione del dirigente.

Emblematica, al riguardo, è l’assunzione a tempo determinato con connessa revisione del sistema di valutazione del merito, nonché la fissazione di un termine di durata massimo di 4 anni dell’incarico, rinnovabile una sola volta per un massimo di 2 anni, soltanto in presenza di adeguata motivazione ed all’esito di valutazione positiva, essendo altrimenti prevista la risoluzione del rapporto o la retrocessione alla qualifica di funzionario.

Ulteriore previsione riguarda la soppressione delle fasce e l’unificazione dei ruoli dei dirigenti con requisiti e procedure di reclutamento omogenei e fondati sui principi del merito, dell’aggiornamento e della formazione continua.

Prevede quindi tre ruoli unici: dirigenti dello Stato, dirigenti regionali (incluso il Servizio Sanitario Nazionale), dirigenti degli enti locali.

La dirigenza scolastica

L’istruzione scolastica rappresenta un esempio di decentramento funzionale di un settore.

Un settore, quello delle politiche all’istruzione, decisamente rilevante sia per gli effetti sulle politiche di sviluppo di un paese, sia per la consistenza della spesa pubblica.

Le politiche di decentralizzazione che si sono attuate in Italia hanno coinvolto anche questo settore che ha visto la nascita di autorità funzionali: autorità scolastiche che hanno una giurisdizione territoriale non coincidente con le giurisdizioni territoriali degli Enti locali.

La decentralizzazione ha avuto sicuramente vantaggi e svantaggi, uno dei vantaggi è quello di avvicinare il cittadino al servizio istruzione (ad esempio l’elaborazione dei calendari scolastici vengono ora stabiliti a livello regionale fornendo così un servizio più rispondente alle specifiche esigenze del territorio); uno svantaggio risiede invece nella difficoltà di poter garantire un livello minimo del servizio istruzione uguale a tutta la cittadinanza, obiettivo che necessiterebbe, al fine di colmare i diversi livelli di ricchezza sul territorio, l’applicazione di una politica di equità redistributiva attraverso diversi livelli di pressione fiscale.

Tale obiettivo, difficile da realizzare, richiede quindi l’interno correttivo da parte del Governo centrale in linea con le previsioni del Titolo V della Costituzione.

Dal punto di vista storico, nell’immediato primo dopoguerra del secolo scorso, emersero unitamente alle esigenze di ricostruzione anche ulteriori esigenze: di differenziazione delle istituzioni scolastiche in quanto l’economia italiana era prevalentemente agricola, di classificazione sociale che vedevano la possibilità di accesso al sistema di istruzione in relazione alla classe sociale ed economica dello studente, di selezione e formazione della classe dirigente.

Su tali presupposti si inserisce la riforma della scuola voluta nel 1923 da Giovanni Gentile – Ministro della Pubblica Istruzione del governo Mussolini.

La riforma, liceo-centrica, individua il liceo come unico percorso capace di preparare la futura classe dirigente.

Con Regio Decreto n. 1054 del 6 maggio 1923 si individua, a capo di ogni Istituto un “preside” – scelto dal Ministro tra i professori ordinari con almeno 4 anni di servizio -che lo governa con il Collegio dei professori.

Il relativo profilo è indicato all’articolo 10 del R.D. n. 965 del 30 aprile 1924.

Durante il secondo dopoguerra nella società civile emerge l’esigenza di permettere  anche alle classi sociali più basse di elevarsi e di realizzare un’evoluzione spirituale e culturale dei cittadini.

Con l’entrata in vigore, dal 1° gennaio 1948, della Costituzione italiana si cristallizza l’istruzione come finalità dello Stato e strumento per generare benessere per i suoi cittadini attraverso il miglioramento delle condizioni di vita.

Una scuola “democratica” in quanto momento di transito tra la famiglia ritenuta il primo luogo deputato alla formazione della persona, e la società ritenuta il luogo ove si realizza lo sviluppo e l’integrazione della persona con gli altri.

Negli anni del boom economico nascono le grandi industrie e si manifesta un forte fenomeno migratorio da Sud a Nord.

L’istruzione è bene appartenente a tutti i cittadini e lo Stato deve garantire la possibilità della sua fruizione.

Nel 1962 avviene quel fenomeno cosiddetto “scolarizzazione di massa” che porta l’obbligo scolastico fino a quattordici anni.

Nel 1974 si approvano, su impulso della legge delega n. 477 del 30 luglio 1973, i relativi decreti delegati DPR 416-417-418-419-420.

Negli anni ’90 si discute circa la necessità di riformare il sistema di istruzione anche alla luce delle importanti riforme amministrative che hanno impattato sulla Pubblica Amministrazione introducendo principi quali trasparenza, partecipazione e pubblicità accanto a quelli di efficacia, efficienza ed economicità.

Nel 1992 viene siglato a Maastrich il Trattato dell’Unione Europea che obiettivi comuni tra i Paesi europei aderenti e nuove politiche comunitarie tra le quali è dato rilievo alla politica dell’istruzione e della formazione professionale.

Lo stesso introduce a livello comunitario il principio di sussidiarietà sul quale è basato l’esercizio e la ripartizione delle competenze tra Unione Europea e gli Stati membri.

In Italia con legge 421/1992 si avvia un processo di riordino del settore della Pubblica Amministrazione che vedrà la sua cristallizzazione nel d.lgs. 29/1993 il cui obiettivo, tra gli altri, è quello di introdurre nelle PP.AA. il concetto di managerialità ed efficienza con la previsione del processo di privatizzazione del pubblico impiego e dell’articolazione della dirigenza pubblica in due fasce di un ruolo unico dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato.

Con legge n. 59 del 15 marzo 1997, cosiddetta Legge Bassanini, si recepisce il principio di sussidiarietà con l’obiettivo di realizzare il massimo decentramento possibile – tale principio assurgerà a principio costituzionale per effetto della riforma del titolo V parte II della Costituzione ai sensi e per gli effetti della l. cost. 3/2001 – e di riformare l’organizzazione amministrazione della P.A. anche attraverso una riduzione dei costi e degli sprechi. Tale norma prevede altresì all’articolo 21:

• il riconoscimento della personalità giuridica e dell’autonomia alle singole Istituzioni scolastiche;
• il conferimento della dirigenza scolastica ai capi di istituto (comma 16);
• l’ampliamento dell’offerta formativa delle scuole;
• la promozione dell’integrazione col territorio.

Con d.lgs. 59/1998 Disciplina della qualifica dirigenziale dei capi di istituto delle istituzioni scolastiche autonome si istituisce all’articolo 25-bis la qualifica dirigenziale per i capi di istituto preposti alle istituzioni scolastiche ed educative alle quali è stata attribuita personalità giuridica ed autonomia.

Dal confronto tra le norme sopra citate e dall’esame della C.M. Funzione Pubblica del 31 luglio 2002 emerge che i dirigenti delle istituzioni scolastiche sono esclusi dall’ambito applicativo dell’articolo 3, comma 7 della legge 145/2002 in considerazione del peculiare meccanismo di reclutamento, della disciplina specifica che li riguarda ed i contenuti della funzione dirigenziale dei capi d’istituto.

Si ha pertanto conferma, così come evidenziato nella delibera della Corte dei conti sezione di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato n. 6/2002, della differenziazione tra le “due dirigenze” (dirigenza amministrativo dello Stato e dirigenza scolastica).

Il C.C.N.Q. del 25 novembre 1998 Accordo quadro per la definizione delle autonome aree di contrattazione della Dirigenza  raggruppa i dirigenti delle amministrazioni pubbliche in quattro autonome aree di contrattazione collettiva dalle quali risulta esclusa l’area della dirigenza scolastica e alle quali si aggiungerà, con modifica apportata dall’articolo 3 dell’Accordo quadro del 17 maggio 2000 un’autonoma area della Dirigenza scolastica (area V).

La legge 124/2015 legge Madia, ha sottolineato come dai tre ruoli unici della dirigenza statale sia esclusa quella scolastica.

Nel 2015, con la legge n. 107 Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (Buona Scuola) si traccia, all’articolo 1 comma 78, un profilo del Dirigente scolastico più aderente alla complessità delle funzioni esercitate senza però collocarlo nell’area della dirigenza della P.A. comportando anche il perdurare di un vistoso gap a livello retributivo.

La retribuzione dei Dirigenti scolastici è infatti suddivisa in tre parti: una base (43.310 euro l’anno lordi), una fissa pari a 3.000 euro l’anno lordi e una variabile in base alla regione ove si presta servizio.

La suddetta differenza retributiva verrà sensibilmente ridotta quando nel 2016 i dirigenti scolastici ottengono con il C.C.N.L. l’equiparazione stipendiale della parte fissa (da 3.000 a 12.000 euro l’anno lordi) con i dirigenti del comparto Università e Ricerca.

Ulteriore aumento è stato attribuito con il CCNI 01/08/2023 sulla retribuzione di posizione parte variabile in relazione alle nuove fasce di complessità attribuite alle istituzioni scolastiche.

La situazione attuale vede sottoscritto il CCNI Area Istruzione e Ricerca Dirigenza scolastica su fasce di complessità e retribuzione di parte variabile e di risultato del 31 maggio 2023 e sottoscritta in data 13 marzo 2024 l’ipotesi di CCNL 2019/2021 che prevede per i dirigenti scolastici aumenti per tredici mensilità decorrenti rispettivamente dal 1° gennaio 2019 per 84,00 euro  che divengono dal 1° gennaio 2020 euro 130,00 euro, e dal 1° gennaio 2021 euro 135,00. Il nuovo valore tabellare annuo lordo è pertanto pari a euro 47.015, 73.

Il valore della retribuzione di posizione parte fissa è incrementato a decorrere dal 1° gennaio 2021 di 60,00 euro mensili lordi per tredici mensilità ed è quindi rideterminato ad un valore annuo lordo pari a euro 13.345,11.

Per quanto riguarda la retribuzione di posizione parte variabile basata sull’individuazione delle fasce di complessità, dei criteri di riparto e d’impiego del Fondo Unico Nazionale (FUN), per l’a.s. 2023/2024 attualmente risulta vigente il CCNI sottoscritto in data 1° agosto 2023.

Le fasce di complessità, con i relativi criteri di pesatura sono stabiliti con atto datoriale con criteri comuni a livello nazionale, sono tre e ad ognuna corrisponde un valore economico:

• fascia A: euro 21.600,00
• fascia B: euro 17.600,00
• fascia C: euro 13.600,00

A tali importi va aggiunto un importo a titolo di retribuzione di risultato che, in attesa dell’attuazione del sistema di valutazione dei Dirigenti scolastici, è determinato sulla base del rapporto tra i livelli retributivi di posizione relativa all’istituzione scolastica

• fascia A: euro 6.110,00
• fascia B: euro 4.988,00
• fascia C: euro 3.867,00

Nel caso di attribuzione ad un Dirigente scolastico di un incarico di reggenza causa assenza o impedimento per un periodo superiore a 30 giorni di altro Dirigente scolastico, verrà corrisposta un’integrazione della retribuzione di risultato (pari all’80% della retribuzione di posizione di parte variabile dell’istituzione scolastica oggetto di reggenza).

In data 7 maggio 2024 è stato avviato il tavolo tra Ministero e OO.SS. per la definizione del CCNI sulla retribuzione di posizione parte variabile per l’a.s. 2024/25 a carico del FUN e basato sulla definizione delle fasce di complessità delle singole istituzioni scolastiche.

Il Ministro dell’Istruzione e del Merito Giuseppe Valditara, in data 24 maggio 2024 ha annunciato in conferenza stampa al termine del Consiglio dei Ministri n. 82, l’approvazione di un decreto che contiene importanti novità per il settore istruzione tra cui l’introduzione di un nuovo modello di valutazione dei Dirigenti scolastici finalizzato alla misurazione delle loro performance individuali con conseguente riconoscimento della retribuzione di risultato in relazione all’effettivo conseguimento degli obiettivi assegnati.

Tale nuovo modello di valutazione dovrà essere adottato nei prossimi mesi con decreto ministeriale che individuerà i relativi parametri di valutazione.

A parere della scrivente permangono tuttavia profili di criticità nel modello della dirigenza pubblica e della dirigenza scolastica.