Incarichi dirigenziali: novità e criticità

La Dott.ssa Silvia Sartini completa il suo approfondimento, iniziato il mese scorso con un primo contributo, con questo secondo intervento su: “Incarichi dirigenziali: novità e criticità”.

L’introduzione di questo lavoro è occupata dai riferimenti normativi determinanti per comprendere l’evoluzione della figura del Dirigente pubblico.

La Dirigenza nella Pubblica Amministrazione assurge a categoria autonoma solo a partire dalla legge delega n. 249/1968 e con il D.P.R. 748/1972.

Ad opera della legge n. 142/1990 e delle norme di “privatizzazione del pubblico impiego” si produce quell’affievolimento del rapporto gerarchico tra Ministro e dirigenti e la sottoposizione dei rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici alle norme di diritto privato.

Il d.lgs. 165/2001 raccoglie il complesso delle norme nel cosiddetto TUPI “Testo Unico sul Pubblico Impiego”, testo che subirà nel tempo notevoli modifiche ed integrazioni.

Una prima importante modifica alla disciplina è apportata dalla legge n. 145/2002

Con il d.lgs. 150/2009 (decreto Brunetta) si stabiliscono nuove procedure per il conferimento degli incarichi dirigenziali e si è attribuita responsabilità ai dirigenti in tema di valutazione della performance individuale dei pubblici dipendenti e dei conseguenti trattamenti economici accessori.

La legge 124/2015 (riforma Madia) stabilisce principi e criteri direttivi in tema di dirigenza pubblica e valutazione dei pubblici uffici, delegando il Governo ad adottare, entro un anno dalla sua approvazione, i relativi decreti attuativi.

Il d.l. 80/2021 (decreto Reclutamento) reca

“Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia”.

Composto da due titoli, il primo è diretto al rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni da realizzarsi sia attraverso disposizioni speciali dettate per il reclutamento e l’accesso alle diverse aree, mentre il secondo prevede disposizioni per l’attuazione dei progetti relativi alle risorse PNRR anche attraverso il reclutamento di figure specialistiche a tempo determinato e la previsione di meccanismi di riserva nei futuri bandi di concorso finalizzati alla loro stabilizzazione al fine di non disperdere tali professionalità.

L’articolo successivamente si occupa soprattutto di Dirigenza Scolastica

Gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, i Conservatori, Accademie di belle arti, hanno personalità giuridica ed autonomia organizzativa, finanziaria, didattica, di ricerca e di sviluppo.

A livello di singola scuola il governo della stessa è affidato agli organi collegiali al fine di assicurare una gestione democratica della scuola aperta a tutte le sue parti.

Nel rispetto delle competenze attribuite agli organi scolastici collegiali, è affidato ad un Dirigente il potere di direzione, coordinamento, organizzazione e valorizzazione delle risorse umane.

L’accesso alla carriera dirigenziale nel comparto Scuola è possibile solo a seguito del superamento di un corso-concorso selettivo di formazione il cui bando è emanato dal Ministero dell’Istruzione e del Merito. La partecipazione è riservata al personale docente ed educativo delle Istituzioni scolastiche con contratto a tempo indeterminato, con un’anzianità di servizio di almeno cinque anni (compreso i periodi pre-ruolo), ed in possesso del diploma di laurea magistrale, specialistica o conseguita in base al previgente ordinamento, oppure di diploma di secondo livello rilasciato dalle istituzioni AFAM.

Al superamento della selezione i Dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli su base regionale.

Termina con un excursus sulla Dirigenza amministrativa e tecnica.

Presentazione della Dott.ssa Paola Perlini
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Contributo della Dott.ssa Silvia Sartini

ISBN 979-12-985075-9-3

Incarichi dirigenziali: novità e criticità

I dirigenti pubblici inizialmente non erano titolari di autonomi poteri verso l’esterno ed erano assimilati al personale impiegatizio degli apparati amministrativi seppur a loro fossero assegnate funzioni relative all’organizzazione del lavoro e funzioni di vigilanza.

La Dirigenza nella Pubblica Amministrazione assurge a categoria autonoma solo a partire dalla legge delega n. 249/1968 e con il D.P.R. 748/1972; i dirigenti preposti alla guida degli apparati amministrativi si vedono attribuita autonomia decisionale con connessa responsabilità per il raggiungimento dei risultati seppur all’interno di uno schema gerarchico-accentrato che vede a capo il Ministro nella duplice veste di rappresentante politico e capo dell’Amministrazione.

Ad opera della legge n. 142/1990 e delle norme di “privatizzazione del pubblico impiego” si produce quell’affievolimento del rapporto gerarchico tra Ministro e dirigenti e la sottoposizione dei rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici alle norme di diritto privato.

Il d.lgs. 165/2001 raccoglie il complesso delle norme nel cosiddetto TUPI “Testo Unico sul Pubblico Impiego”, testo che subirà nel tempo notevoli modifiche ed integrazioni.

Una prima importante modifica alla disciplina è apportata dalla legge n. 145/2002 (legge Frattini) che vede un ritorno del monopolio datoriale del Ministro nei confronti dei dirigenti a conferma dell’imprescindibile rapporto di fiducia che deve sussistere non solo all’atto del conferimento dell’incarico dirigenziale ma anche durante lo svolgimento dell’incarico contemplando anche poteri di rimozione dallo stesso.

Ad opera del d.lgs. 150/2009 (decreto Brunetta) si stabiliscono nuove procedure per il conferimento degli incarichi dirigenziali e si è attribuita responsabilità ai dirigenti in tema di valutazione della performance individuale dei pubblici dipendenti e dei conseguenti trattamenti economici accessori.

La legge 124/2015 (riforma Madia) stabiliva principi e criteri direttivi in tema di dirigenza pubblica e valutazione dei pubblici uffici, delegando il Governo ad adottare, entro un anno dalla sua approvazione, i relativi decreti attuativi.

L’articolo 11, tra le altre disposizioni, prevedeva il ripristino del ruolo unico della dirigenza statale, regionale e degli Enti locali, nonchè l’accesso a tale carriera attraverso un doppio canale:

1. Corso-concorso: da svolgersi annualmente per un numero di posti definito in base al fabbisogno annuale delle amministrazioni, prevedendo il possesso del titolo di studio della laurea magistrale e con una selezione unica per i tre ruoli e senza possibilità di stilare una graduatoria di candidati idonei. I vincitori verranno immessi nei ruoli dell’amministrazione con la qualifica di “funzionari” per i primi tre anni e con obblighi di seguire percorsi di formazione al termine dei quali e previa valutazione positiva dell’amministrazione, acquisiranno la qualifica di “dirigenti”. Tale procedura è da considerarsi il principale mezzo di reclutamento.
2. Concorso: da svolgersi annualmente per un numero di posti variabile (per i posti che residuano dalla procedura di cui al punto 1), prevedendo il possesso del titolo di studio della laurea magistrale e con selezione unica per i tre ruoli. I vincitori saranno destinatari di un contratto a tempo determinato per tre anni al termine dei quali, previa valutazione da parte di un organismo indipendente, seguirà l’assunzione a tempo indeterminato. Nel caso di non superamento il dipendente verrà inquadrato con la qualifica di “funzionario”.

Ulteriori disposizioni dettate dalla riforma Madia riguardano il conferimento, la durata, la revoca e decadenza degli incarichi dirigenziali.

Il conferimento degli incarichi deve avvenire, a seguito di avvisi pubblici debitamente pubblicizzati e con procedure comparative, tenendo conto delle qualità, competenze ed esperienze maturate dai candidati.

La durata degli incarichi è fissata in quattro anni, rinnovabili per ulteriori due anni una sola volta e alla condizione che il dirigente abbia riportato una valutazione positiva e con idonea motivazione.

In alternativa il dirigente dovrà candidarsi per un altro incarico attraverso una nuova procedura pubblica, nel caso sia trascorso un anno privo di incarico subentra la decadenza.

Ipotesi di revoca dell’incarico dirigenziale sono da riconnettersi al mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati.

La riforma è intervenuta anche in tema di retribuzioni, responsabilità e di valutazione dei dirigenti pubblici, demandandone la specifica disciplina attuativa a successivi decreti legislativi.

Avverso la riforma Madia ed in particolare nei confronti dell’articolo 11 contenente la delega al Governo in tema di riorganizzazione della dirigenza pubblica, la regione Veneto ha sollevato questione di legittimità costituzionale per violazione delle prerogative e competenze regionali e quindi del principio di leale collaborazione sancito dagli articoli 5 e 120 della Carta costituzionale.

Con sentenza 25 novembre 2016, n. 251 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni contenute nella legge 124/2015.

Premesso che le deleghe conferite dalla legge in questione al Governo riguardavano diversi settori della pubblica amministrazione (dirigenza pubblica, pubblico impiego, società partecipate, codice dell’amministrazione digitale, etc…) che si riverberavano su materie la cui competenza era da attribuirsi allo Stato, alle Regioni e altre agli Enti locali, e che si prevedeva l’adozione dei decreti attuativi sulla base di un mero parere delle Regioni; la Corte Costituzionale, al fine di accertare la supposta violazione delle regole costituzionali dettate in tema di riparto di competenze, ha proceduto a verificare se vi fosse, nella legge in oggetto, una materia prevalente di competenza statale alla quale poter così ricondurre in maniera prevalente lo schema riformatore nel suo complesso.

A seguito di tali valutazioni la Corte ha ad esempio respinto le censure sollevate in merito alla delega per la modifica del CAD, codice dell’amministrazione digitale, ritenuta materia di competenza prevalentemente statale, mentre ha accolto quelle inerenti le deleghe finalizzate al riordino della dirigenza pubblica, la riforma del pubblico impiego, delle società partecipate e dei servizi pubblici locali di interesse economico generale ritenendoli settori nei quali si intrecciano competenze statali, regionali e locali.

Per queste ultime infatti non è possibile l’individuazione di una materia prevalente di competenza statale e pertanto occorre assicurare il rispetto del principio di “leale collaborazione” coinvolgendo nel processo legislativo tutti gli enti interessati.

Strumento privilegiato per assicurare tale concertazione è l’intesa, e non un parere, da raggiungersi in sede di Conferenza Stato-Regioni (se gli interessi e competenze sono attribuite allo Stato e alle Regioni) o di Conferenza Unificata (se vi sono coinvolti anche interessi e competenze degli enti locali).

Alla luce di tale pronuncia l’art. 11 della l. 124/2015 è rimasto inattuato e dichiarato illegittimo nella parte in cui non si consente la “partecipazione e collaborazione adeguata” delle Regioni.

Tale pronuncia ha comportato anche la mancata sottoscrizione da parte del Presidente della Repubblica del decreto legislativo recante “Disciplina della dirigenza pubblica della Repubblica” che nel frattempo il Consiglio dei Ministri aveva approvato in data 26 agosto 2016 in attuazione dei criteri e principi indicati nel suddetto articolo 11 della legge Madia.

Le esigenze scaturite dall’emergenza pandemica da Covid-19 e il conseguente piano di supporto agli Stati membri da parte dell’Unione Europea e conosciuto con l’acronimo di PNRR, ha prodotto i suoi effetti anche in tema di dirigenza pubblica.

Costituisce infatti uno dei quattro assidi riforma alla base dei finanziamenti del PNRR, quello della “qualificazione del capitale umano nella Pubblica Amministrazione” che si pone l’obiettivo del passaggio da una gestione amministrativa del personale ad una gestione fondata sulle competenze, della programmazione dei bisogni, valutazione e reclutamento.

È quindi intervenuto il d.l. 80/2021 (decreto Reclutamento) recante

“Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia”.

Composto da due titoli, il primo è diretto al rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni da realizzarsi sia attraverso disposizioni speciali dettate per il reclutamento e l’accesso alle diverse aree (compresa quella dirigenziale), sia attraverso meccanismi di progressione verticale fra le aree che assicurino la valorizzazione e il riconoscimento del merito al personale interno compresi nuovi criteri per le progressioni orizzontali; mentre il secondo prevede disposizioni per l’attuazione dei progetti relativi alle risorse PNRR anche attraverso il reclutamento di figure specialistiche a tempo determinato e la previsione di meccanismi di riserva nei futuri bandi di concorso finalizzati alla loro stabilizzazione al fine di non disperdere tali professionalità.

Ad esempio è frutto di tali previsioni la possibilità che i CCNL di settore relativi al triennio 2019/21 possano prevedere tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti al fine della valorizzazione delle professionalità e dell’esperienza dei dipendenti pubblici interni anche in deroga al possesso del titolo di studio previsto per l’accesso dall’esterno.

Ulteriore previsione fissa una riserva del 30% a favore del personale interno che sia in possesso dei titoli di studio e dell’esperienza richiesta per l’accesso alla dirigenza.

Ulteriore quota del 15% è prevista per l’acceso al ruolo dirigenziale da parte del personale che abbia ricoperto l’incarico dirigenziale ai sensi dell’articolo 19, comma 6 del d.lgs. 165/2001.

Incarichi dirigenziali a tempo determinato

Si è intervenuto altresì in tema di conferimento degli incarichi dirigenziali ai sensi dell’articolo 19 del d.lgs. 165/2001 che consente alle Pubbliche Amministrazioni di conferire incarichi in presenza di determinati requisiti e nel rispetto di limiti percentuali stabiliti rispetto al totale della dotazione organica dei dirigenti di prima o seconda fascia della relativa Amministrazione conferente l’incarico.

Tale articolo prevede due tipologie di conferimento di incarico dirigenziale:

• ai sensi del comma 5-bis: a dirigenti di ruolo di altre amministrazioni o di organi costituzionali;
• ai sensi del comma 6: a soggetti esterni, non appartenenti ai ruoli delle amministrazioni stesse.

Il d.l. 80/2021 interviene nei confronti dei limiti percentuali previsti dall’art. 19 sopra citato, sopprimendoli nei confronti delle previsioni contemplate al comma 5-bis.

Riguardo alle previsioni contemplate al suddetto comma 6, dapprima il d.l. 162/2019 ha innalzato la percentuale massima di incarichi dirigenziali di seconda fascia da conferire a persone esterne all’amministrazione o a pubblici dipendenti non dirigenti anche appartenenti all’Amministrazione conferente.

Il conferimento del contratto a tempo determinato è subordinato al possesso di comprovata specializzazione professionale, culturale o scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria.

Successivamente il d.l. 80/2021 autorizza a derogare, se funzionale alla copertura delle posizioni dirigenziali vacanti utili all’attuazione degli interventi del PNRR, fino al raddoppio dei limiti percentuali sopra indicati e con termine del contratto al massimo fino al 31 dicembre 2026.

Nuove competenze per l’accesso alla dirigenza pubblica

Al fine di rendere esecutive le nuove disposizioni dettate dal d.l. 80/2021 in tema di selezione dei dirigenti pubblici, in data 28 settembre 2022 sono state pubblicate dal Ministro per la pubblica amministrazione le “Linee guida sull’accesso alla dirigenza pubblica”, sviluppate dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA) e approvate dalla Conferenza unificata Stato-Regioni, al fine di omogeneizzare l’operato delle varie Amministrazioni ed offrire un contributo conoscitivo e metodologico nell’impostazione delle selezioni pubbliche anche attraverso lo strumento dell’Assessment Center.

Dirigenza scolastica

Gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, i Conservatori, Accademie di belle arti, hanno personalità giuridica ed autonomia organizzativa, finanziaria, didattica, di ricerca e di sviluppo.

A livello di singola scuola il governo della stessa è affidato agli organi collegiali al fine di assicurare una gestione democratica della scuola aperta a tutte le sue parti.

Nel rispetto delle competenze attribuite agli organi scolastici collegiali, è affidato ad un Dirigente il potere di direzione, coordinamento, organizzazione e valorizzazione delle risorse umane.

L’accesso alla carriera dirigenziale nel comparto Scuola è possibile solo a seguito del superamento di un corso-concorso selettivo di formazione il cui bando è emanato dal Ministero dell’Istruzione e del Merito.

La partecipazione è riservata al personale docente ed educativo delle Istituzioni scolastiche con contratto a tempo indeterminato, con un’anzianità di servizio di almeno cinque anni (compreso i periodi pre-ruolo), ed in possesso del diploma di laurea magistrale, specialistica o conseguita in base al previgente ordinamento, oppure di diploma di secondo livello rilasciato dalle istituzioni AFAM.

Al superamento della selezione i Dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli su base regionale.

Dirigenza amministrativa e tecnica

Al Ministero dell’Istruzione e del Merito sono attribuite le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di istruzione scolastica, universitaria e alta formazione artistica, musicale e coreutica, di ricerca scientifica e tecnologica, svolgendo altresì funzioni di regolazione, supporto e valorizzazione delle autonomie riconosciute alle istituzioni scolastiche, universitarie, AFAM e di ricerca.

Diversamente dal comparto Scuola, il Ministero dell’Istruzione e del Merito comprese le sue articolazioni territoriali – Uffici Scolastici Regionali e relativi Ambiti territoriali – si struttura in uffici dirigenziali di livello generale e non generale oltre ad una componente di tipo tecnico-ispettiva.

Il Ministero è organizzato in due Dipartimenti, ad ognuno dei quali è preposto un Capo Dipartimento.

Ogni Dipartimento si articola in Direzioni generali alle quali è preposto un Direttore generale (I fascia).

Ogni Direzione generale è articolata in Uffici ai quali sono preposti Dirigenti di livello non generale (II fascia).

Il Ministero opera inoltre a livello decentrato attraverso gli Uffici Scolastici Regionali (USR) che vedono preposto un Direttore generale (I fascia) e che sono articolati in Uffici ed Ambiti territoriali a livello provinciale ai quali sono preposti Dirigenti di livello non generale (II fascia).

A tali uffici dirigenziali di livello non generale se ne aggiunge un contingente per l’espletamento delle funzioni tecnico-ispettive collocato sia a livello di amministrazione centrale (funzionalmente dipendente dal Capo Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione), che a livello periferico (funzionamente dipendenti dai dirigenti preposti a capo degli UU.SS.RR.).

La dotazione organica del personale dirigenziale, individuata con DPCM 208/2023, è integrata da un numero di incarichi dirigenziali di livello non generale conferibili a tempo determinato ai sensi dell’articolo 19, comma 5-bis e comma 6, del d.lgs. 165/2001 e ripartiti tra amministrazione centrale e periferica.

Tali procedure non raramente sono oggetto di osservazioni da parte degli organi di controllo in merito alla correttezza delle procedure osservate dalle Amministrazioni conferenti.

Interessante la recente deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 23/2024/PREV del 4 gennaio 2024 con la quale ha ricusato il visto e la registrazione del decreto di conferimento di un incarico dirigenziale non generale per lo svolgimento di funzioni tecnico-ispettive presso l’Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia.

L’incarico conferito ai sensi del comma 6 del d.lgs. 165/2001 veniva dalla Corte attenzionato in merito al fondamento giuridico della procedura svolta e all’imparzialità della commissione preposta alla valutazione dei candidati.

In merito alla procedura la Corte evidenziava il mancato riferimento nell’avviso pubblico della possibilità di partecipazione ai sensi del comma 5-bis del d.lgs. 165/2001 evidenziando come

“il carattere eccezionale del ricorso a professionalità esterne costituisce un precipitato della regola costituzionale in base alla quale l’ordinario canale di conferimento di incarichi dirigenziali individua quali destinatari coloro che abbiano superato il percorso di qualificazione concorsuale previsto dalla legge per l’accesso al ruolo dirigenziale a garanzia del migliore andamento dei pubblici uffici”.

La Corte richiamando la netta differenziazione tra la “qualifica” dirigenziale attribuita a tempo indeterminato e l’istituto dell’”incarico” dirigenziale necessariamente a tempo determinato, sottolinea come questi ultimi debbano essere prioritariamente assegnati ai dirigenti della stessa Amministrazione conferente ai sensi dell’articolo 19, commi da 1 a 5, del d.lgs. 165/2001.

A tale previsione si aggiungono due eccezioni per il conferimento di incarichi di livello dirigenziale a tempo determinato a soggetti esterni ad opera rispettivamente dell’articolo 19:

• comma 5 bis, che consente il conferimento dell’incarico dirigenziale a dipendenti pubblici con qualifica dirigenziale presso altre Amministrazioni;
• comma 6, che consente il conferimento dell’incarico dirigenziale a personale esterno anche se privo di qualifica dirigenziale. Tale possibilità riveste carattere residuale rispetto all’intero sistema delineato dall’art. 19 TUPI e consente di attingere a un bacino più ampio rispetto a quello delle unità dirigenziali già presenti nei ruoli delle pubbliche amministrazioni al fine di acquisire professionalità esterne altamente specializzate e qualificate.

La Corte pone altresì l’accento sulla necessità che i canoni di ragionevolezza e logicità delle scelte amministrative – che impongono la corrispondenza dell’azione pubblica ai fini predeterminati dalla legge e a regole di razionalità operativa – costituiscano un invalicabile limite di matrice costituzionale all’esercizio del potere connotato da elementi di discrezionalità.