Il diritto all’inclusione e il bilanciamento finanziario

Il contributo di oggi del Dott. Leonardo Gesù ci porta a conoscenza di una sentenza del Consiglio di Stato molto recente che si occupa di: “Il diritto all’inclusione e il bilanciamento con le esigenze finanziarie della finanza pubblica locale. Considerazioni a margine della recente sentenza del Consiglio di Stato n.7089/2024, pubblicata il 12/08/2024″.

La decisione dei giudici interviene sulla controversia nata dalla decisione di un comune di ridurre le ore di assistenza scolastica, e cioè quelle destinate all’autonomia alla comunicazione, assegnate ad uno studente per l’anno scolastico 2022/2023, rispetto a quanto proposto nel PEI predisposto dall’istituzione scolastica. La riduzione del monte ore viene giustifica nel “…prudente contemperamento dell’imperfettibile diritto fondamentale del disabile alle necessarie misure di inclusione scolastica con i vincoli di finanza pubblica…” (Cfr. Sent. CdS 7089/2024, cit.)

La sentenza di appello rigetta il ricorso dei genitori del minore che lamentano la riduzione nei confronti del figlio delle ore di assistenza alla comunicazione rispetto a quelle individuate nel PEI della scuola.

Rispetto alla reale portata del predetto giudicato amministrativo e agli elementi posti a fondamento della pronuncia n.7089/2024, risulta utile considerare la questione (peraltro già scrutinata sia dalla Corte Costituzionale che dal giudice amministrativo) se nel “nucleo duro indefettibile” di garanzie comprese nella sfera giuridica del diritto fondamentale del disabile allo studio, debbano comprendersi anche le misure di sostegno di competenza dell’amministrazione locale quali, nel caso in discussione, quelle riferite all’individuazione e assegnazione delle misure di assistenza scolastica volte a promuovere l’autonomia e la comunicazione dell’allievo disabile.

Il contributo tratta l’argomento interrogandosi sul tema dell’indefettibile diritto fondamentale del disabile minore alle necessarie misure di inclusione scolastica rispetto ai vincoli di finanza pubblica.

La pronuncia del giudice amministrativo porta a considerare se l’esistenza del cosiddetto bilanciamento tra la sfera indefettibile ed invalicabile di garanzie minime per gli alunni disabili possa essere condizionato dalla diminuzione delle risorse pubbliche disponibili in relazione alle esigenze di razionalizzazione finanziaria.

A parere del nostro autore la necessità dell’intervento del decisore politico per l’individuazione e la realizzazione, in concreto, delle tutele e delle garanzie nei riguardi della posizione giuridica soggettiva dei soggetti fragili attraverso l’individuazione e la predisposizione di idonei strumenti, all’interno del c.d. “nucleo indefettibile di garanzie” non è più procrastinabile.

Intervento con cui determinare effettivamente la fruizione dei diritti, in special modo quelli a contenuto sociale, in grado di specificare adeguatamente la definizione degli aspetti organizzativi e delle correlate prestazioni funzionale alla concreta fruizione del diritto all’istruzione, in condizioni di uguaglianza tra i soggetti fruitori.

Presentazione della Dott.ssa Paola Perlini.
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Contributo del Dott. Leonardo Gesù – Direttore SGA

Il diritto all’inclusione e il bilanciamento con le esigenze finanziarie della finanza pubblica locale. Considerazioni a margine della recente sentenza del Consiglio di Stato n.7089/2024, pubblicata il 12/08/2024

Premessa

A sollecitare l’interesse di quanti ,in ambito scolastico e a diverso titolo, partecipano al processo di inclusione dei soggetti diversamente abili, è, oggi, la recente sentenza del Consiglio di Stato che, con decisione n.7089 pubblicata il 12 Agosto 2024, si è pronunciata sul ricorso numero 1798 del 2024 proposto dai genitori di un minore diversamente abile.

La decisione dei giudici di Palazzo Spada interviene sulla controversia nascente dalla decisione di un comune di ridurre le ore di assistenza scolastica, nel caso specifico quelle destinate all’autonomia alla comunicazione, assegnate ad uno studente per l’anno scolastico 2022/2023, rispetto a quanto proposto nel PEI predisposto dall’istituzione scolastica.

La riduzione del monte orario di assistenza all’autonomia e alla comunicazione da parte dell’amministrazione comunale trova giustificazione nel “…prudente contemperamento dell’imperfettibile diritto fondamentale del disabile alle necessarie misure di inclusione scolastica con i vincoli di finanza pubblica…” (Cfr. Sent. CdS 7089/2024, cit.)

Pertanto, la ragione della decisione si individua, previa rassegna delle competenze dei soggetti coinvolti nel processo di inclusione scolastica, in connessione al valore prescrittivo piuttosto che propositivo dei documenti.

Il ragionamento giuridico svolto dai magistrati presenta elementi in contro tendenza rispetto a recenti e significativi pronunciamenti sia della giurisprudenza amministrativa che di quella del giudice delle leggi.

Considerata la significatività, la portata concreta nonchè i riflessi sull’effettività del diritto all’inclusione scolastica, risultano necessari alcuni passaggi concernenti il ragionamento giuridico utilizzato dai giudici amministrativi inerente la sostanza della vicenda giudiziale: il bilanciamento tra diritti di rango costituzionale che, nel caso di specie, si risolve nella pregnanza delle esigenze finanziarie a detrimento di alcune delle istanze di tutela del diritto all’istruzione dei disabili.

Gli elementi scaturenti dalla decisione del Consiglio di Stato

La citata decisione di appello si occupa, dal punto di vista giuridico e sostanziale, della valutazione, previo conferente excursus del diritto interno, eurounitario e internazionale-pattizio, del quantum esigibile in termini di garanzie afferenti il diritto all’inclusione delle persone con disabilità.

La determinazione delle ore di assistenza per l’autonomia e la comunicazione in favore della minore disabile viene parametrata rispetto alle esigenze di bilancio della finanza pubblica locale.

La sentenza di appello (in esito alla sentenza del tribunale amministrativo regionale dell’Emilia-Romagna) rigetta il ricorso dei genitori del minore che lamentano la riduzione nei confronti del figlio delle ore di assistenza alla comunicazione (ASACOM) rispetto a quelle individuate nel PEI (id est, proposte, non già assegnazioni definitive).

Le argomentazioni giuridiche e il ragionamento a supporto della decisione dei giudici di Palazzo Spada vertono nello specifico su alcuni passaggi argomentativi significativi:

La distinzione delle funzioni attribuite all’Amministrazione scolastica e all’ente locale (vale a dire, le funzioni scolastiche strictu sensu e l’assistenza scolastica, di competenza dell’ente locale), ai fini del concreto realizzarsi del processo di inclusione scolastica. Il pronunciamento amministrativo riferendosi al procedimento amministrativo di concretizzazione della tutela precisa che l’amministrazione comunale, ricevuta dal dirigente scolastico la proposta delle misure per l’assistenza scolastica, così come definita nel PEI, provvede nel limite delle risorse disponibili all’attribuzione delle risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’accordo di cui all’art.3, comma 5-bis del D.lgs.66/2017, senza che possa affermarsi la natura irrimediabilmente vincolante del PEI.

Il limite invalicabile del “nucleo indefettibile di garanzie” da riconoscere agli studenti con grave disabilità, che, nel caso di specie, viene intaccato proprio dal riconoscimento in capo all’Ente locale della valutazione discrezionale finanziariamente condizionata; in buona sostanza si afferma il carattere recessivo di alcune delle misure attuabili per la realizzazione del diritto all’inclusione rispetto alle esigenze “di bilancio” rappresentate dall’ente locale obbligato.

L’individuazione delle attività di assistenza per l’autonomia e la comunicazione tra quelle incombenti sugli enti locali (ex art.13 comma 3 della L.104/1992), diverse e ulteriori rispetto alle funzioni (proprie) assegnate dalla legge alle istituzioni scolastiche e consistenti nell’assegnazione di docenti specializzati;

Il carattere non vincolante delle indicazioni contenute nel PEI e per ciò che riguarda la determinazione delle misure di assistenza scolastica in adesione ad un “irriducibile” margine di valutazione discrezionale dell’ente locale (nel caso di specie l’Amministrazione Comunale) da esercitarsi con prudente equilibrio a mente del rango fondamentale dei diritti sottesi alle misure di inclusione scolastica.

Diritto all’inclusione vs diritto all’equilibrio di bilancio: contrapposizione corretta rispetto ai diritti in contrapposizione?

L’esercizio, nel caso de quibus, del potere discrezionale dell’amministrazione comunale, destinatario della richiesta di assegnazione delle misure di sostegno, di provvedere ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili, riguarda anche l’assegnazione del personale come previsto dall’articolo 13 , comma 3 5 Febbraio 1992 , numero 104 , nonché dell’articolo 139 comma 1, del decreto legislativo 31 Marzo 1998, n. 112 secondo le modalità attuative degli standard qualitativi previsti nell’accordo di cui al comma 5 bis (v. art. 3 co. 5 del d.lgs. 66/2017).

Il thema decidendum suscita considerazioni in ordine al livello di effettiva soddisfazione dell’indefettibile diritto fondamentale del disabile minore alle necessarie misure di inclusione scolastica rispetto ai vincoli di finanza pubblica; livello di attribuzione di garanzie che deve essere parametrato e valutato in base al criterio della ragionevolezza, in relazione al quale la riduzione della misura di sostegno non può intaccare il nucleo invalicabile di garanzie minime che rendono effettivo il diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili. In buona sostanza, il nucleo minimo essenziale dei predetti diritti sociali non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali poiché “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione” (Cfr. in tal senso Corte Cost. sent. n. 275 del 2016, punto 11 del Considerato in diritto).

Si consideri, ad adiuvandum, che, a legislazione vigente, il concreto soddisfacimento del predetto limite, non ancora individuato e definito in termini di contenuto e portata, può valutarsi solo ex post in ragione dell’accertata irragionevolezza delle scelte limitatrici delle misure a sostegno effettivamente assegnate in favore del minore disabile.

Lo scrutinio desumibile dalla predetta pronuncia del giudice amministrativo porta a considerare se l’esistenza del cosiddetto bilanciamento tra la sfera indefettibile ed invalicabile di garanzie minime per gli alunni disabili possa essere condizionato dalla diminuzione delle risorse pubbliche disponibili in relazione alle esigenze di razionalizzazione finanziaria.

In tal senso, la ben nota sentenza della Corte Costituzionale n.275 del 16 dicembre 2016 arriva ad affermare che, nella contrapposizione tra due diritti costituzionalmente garantiti, vale a dire l’art.38 comma 3, afferente il diritto all’istruzione e alla formazione, e gli artt.81 e 112, riguardanti il principio di copertura finanziaria e di equilibrio della finanzia pubblica, i “sacrifici” imposti ai soggetti vulnerabili devono essere eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo prefisso, oltre che rispettosi del principio di uguaglianza sostanziale nei confronti dei soggetti interessati all’erogazione del servizio (con riferimento, al caso che qui ci occupa, al servizio di istruzione).

Si consideri, in tale direzione sostanziale che la tutela delle situazioni giuridiche di soggetti disabili, considerato il principio di buon andamento dell’azione amministrativa (ex art.97 Cost.) debba giovarsi della programmazione, organizzazione e qualificazione delle risorse finalizzate alla gestione di servizi correlati a diritti di rilevanza sociale ritenuti indefettibili e fondamentali dal nostro ordinamento giuridico.

Considerazioni conclusive

Valga in conclusione la considerazione di come si debba intervenire sulla netta individuazione del nucleo indefettibile di garanzie, adottando politiche sociali a tutela dei diritti fondamentali delle persone fragili non subordinate al limite della disponibilità finanziaria e di equilibrio della finanza pubblica.

La sentenza in commento sollecita, a parere di chi scrive, la necessità dell’intervento del decisore politico per l’individuazione e la realizzazione, in concreto, delle tutele e delle garanzie nei riguardi della posizione giuridica soggettiva dei soggetti fragili attraverso l’individuazione e la predisposizione di idonei strumenti, all’interno del c.d. “nucleo indefettibile di garanzie”.

Intervento, si ripete, non più procrastinabile, con cui determinare effettivamente la fruizione dei diritti, in special modo quelli a contenuto sociale, in grado di specificare adeguatamente la definizione degli aspetti organizzativi e delle correlate prestazioni funzionale alla concreta fruizione del diritto all’istruzione, in condizioni di uguaglianza tra i soggetti fruitori.

Valga considerare a tal fine il memento mori con cui la Consulta, nel pronunciamento n.275/2016, precisa che risiede nella discrezionalità del legislatore l’ampiezza delle garanzie apprestabili, ferma restando l’incomprimibilità di ciò che costituisce il nucleo indefettibile di garanzie connesse al diritto di accesso all’istruzione.

Leonardo Gesù: Autore

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