Responsabilità della pubblica amministrazione: la responsabilità civile

La Dott.ssa Silvia Sartini, in questo contributo, approfondisce il tema della “Responsabilità della pubblica amministrazione: la responsabilità civile”.

La Pubblica Amministrazione può incorrere in due tipologie di responsabilità: civile e amministrativa.

Si tratterà qui della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione.

La Pubblica Amministrazione nell’operare per il raggiungimento dei propri fini, si avvale oltre che di poteri autoritativi anche di strumenti di diritto privato con la conseguente responsabilità, in caso di inadempimento contrattuale, per eventuali danni cagionati a terzi.

La disciplina della responsabilità civile è principalmente contenuta nelle norme, di diritto privato, presenti nel Codice Civile e si fonda sulla ratio dell’esigenza di tutela nelle ipotesi in cui una delle parti di un rapporto contrattuale non adempia ai propri obblighi oppure se un soggetto, seppur in assenza di un rapporto contrattuale, si veda danneggiato da un comportamento altrui (sia commissivo che omissivo). 

Tale responsabilità può essere di varia natura: contrattuale ed extracontrattuale; il presupposto è che il danno sia conseguenza rispettivamente:

• di un inadempimento, dando luogo così a responsabilità contrattuale;
• di un atto illecito, dando luogo così a responsabilità extracontrattuale.

Riepilogando si può affermare che la responsabilità:

• precontrattuale: si configura nella fase che precede la stipula dei contratti della P.A.
• contrattuale: si configura nel caso di obbligazioni derivanti dalla stipulazione di contratti pubblici
• extracontrattuale: non presuppone che vi sia la violazione di un rapporto giuridico pregresso.

In ambito scolastico la giurisprudenza definisce il rapporto giuridico tra insegnante ed allievo come “contratto sociale” intendendo un rapporto giuridico nel quale l’insegnante ha il principale obbligo di istruire ed educare.

Seppur la Carta Costituzionale all’articolo 33 prevede che “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”, occorre sottolineare che gli insegnanti possono incorrere in richieste di risarcimento danni avanzate dalle famiglie degli studenti per inadempimento contrattuale nei seguenti casi:

• per il mancato rispetto dei programmi ministeriali e conseguente mancato raggiungimento degli obiettivi indicati;
• per l’utilizzo di metodi didattici non ritenuti adeguati;
• nel caso di incapacità professionale dell’insegnante.

Con sentenza 14701/2016 la Corte di Cassazione, sez. III Civile, indica come responsabilità contrattuale anche le ipotesi di danno che il minore, all’interno dell’Istituto scolastico, arrechi a se stesso; la motivazione risiede nell’istaurazione, ipso facto, di un vincolo negoziale che sorge al momento dell’iscrizione dell’allievo e per effetto del quale sorge l’obbligo di protezione e vigilanza da parte dell’Istituto scolastico (compresi gli insegnanti), sulla sicurezza e incolumità dell’allievo durante il tempo di fruizione del servizio scolastico (comprendente anche l’ipotesi che l’allievo procuri danni a se stesso).

È applicabile pertanto l’art. 1218 c.c. con la conseguenza che:

• il danneggiato dovrà provare che il danno si è verificato durante lo svolgimento dell’attività scolastica;
• l’Istituto scolastico (compresi gli insegnanti) dovranno dimostrare che l’evento dannoso si è verificato per causa ad essi non imputabile;
• l’azione per la responsabilità contrattuale si prescrive in 10 anni.

Presentazione della Dott.ssa Paola Perlini
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Contributo della Dott.ssa Silvia Sartini

Responsabilità della pubblica amministrazione: la responsabilità civile

Responsabilità significa dover rispondere di atti o fatti e subirne le conseguenze.

In tema di responsabilità i pubblici dipendenti possono incorrere in molteplici fattispecie di responsabilità durante lo svolgimento delle proprie funzioni: civile, penale, amministrativa, disciplinare, dirigenziale.

Diversamente, la Pubblica Amministrazione può incorrere in due tipologie di responsabilità: civile e amministrativa. Si tratterà qui della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione.

La Pubblica Amministrazione nell’operare per il raggiungimento dei propri fini, si avvale oltre che di poteri autoritativi anche di strumenti di diritto privato con la conseguente responsabilità, in caso di inadempimento contrattuale, per eventuali danni cagionati a terzi.

La disciplina della responsabilità civile è principalmente contenuta nelle norme, di diritto privato, presenti nel Codice Civile e si fonda sulla ratio dell’esigenza di tutela nelle ipotesi in cui una delle parti di un rapporto contrattuale non adempia ai propri obblighi oppure se un soggetto, seppur in assenza di un rapporto contrattuale, si veda danneggiato da un comportamento altrui (sia commissivo che omissivo).

Tale responsabilità può essere di varia natura: contrattuale ed extracontrattuale; il presupposto è che il danno sia conseguenza rispettivamente:

• di un inadempimento, dando luogo così a responsabilità contrattuale;
• di un atto illecito, dando luogo così a responsabilità extracontrattuale.

Responsabilità Contrattuale

Si fonda sulla violazione di un dovere specifico scaturente da un rapporto obbligatorio già vincolante per le parti sorto per effetto: di un contratto, di un atto unilaterale, o ex lege.

Ai sensi dell’articolo 1218 del codice civile, se il debitore non esegue esattamente la prestazione dovuta, è tenuto al risarcimento del danno.

È quindi un inadempimento di una preesistente obbligazione tra le parti per cui si ritiene che debba rispondere solo la Pubblica Amministrazione e non il dipendente pubblico. Inoltre per aversi responsabilità civile contrattuale non è sufficiente un qualsiasi inadempimento ma occorre che questo sia grave e imputabile.

Per “gravità” si intende che il mancato assolvimento del contratto è tale da rendere il contratto non più rispondente all’interesse dell’altra parte.

Ad esempio in caso di compravendita può costituire un grave inadempimento il mancato pagamento dell’intero prezzo convenuto oppure il ritardo nel pagamento rispetto al termine stabilito nel contratto; ipotesi nelle quali il venditore potrà agire per ottenere la risoluzione del contratto e il conseguente risarcimento del danno patito.

Per “imputabilità” si intende che l’inadempimento deve essere imputabile alla parte che non ha rispettato le obbligazioni contrattuali.

Ad esempio in caso di compravendita di un immobile l’acquirente non provvede al pagamento del prezzo per la mancata disponibilità da parte del venditore a vendere l’immobile libero da contratti di locazione e ancora abitato.

In tal caso l’inadempimento non è imputabile all’acquirente e il venditore non potrà far valere pretese di risarcimento.

Il danno subito va dimostrato e il conseguente risarcimento potrà comprendere:

• il danno emergente: le spese sostenute in funzione del contratto;
• il lucro cessante: il mancato guadagno.

Ipotesi nelle quali la Pubblica Amministrazione è chiamata a rispondere a titolo di responsabilità contrattuale si rinvengono ad esempio nei casi in cui il dipendente pubblico riporti danni causati da un infortunio sul lavoro; per i danni conseguenti a un intervento chirurgico o in seguito ad errori medici-diagnostici effettuati in una struttura ospedaliera pubblica, ecc…

Competente in merito alla domanda di risarcimento danni per responsabilità contrattuale della Pubblica Amministrazione è il giudice ordinario.

Responsabilità Extracontrattuale (o Aquiliana)

Emerge a seguito di violazione del dovere generico del neminem laedere (dovere di non ledere l’altrui sfera giuridica) correlato a interessi che siano protetti in modo diretto ed immediato erga omnes (cosiddetti diritti soggettivi, sia che siano diritti reali che diritti della personalità).

La Pubblica Amministrazione è quindi tenuta al risarcimento dei danni da fatto illecito che viene definito dall’art. 2043 del codice civile: si definisce “illecito” qualsiasi fatto doloso o colposo che cagioni ad altri un danno ingiusto e si sancisce l’obbligo di risarcire il danno a carico di colui che lo ha commesso.

Si tratta di una responsabilità di natura “soggettiva” nella quale prevale il criterio della “colpevolezza”.

L’attività illecita (e non un preesistente contratto tra le parti come nelle fattispecie di responsabilità contrattuale) è pertanto causativa di danno ed è quindi fonte di responsabilità civile e del conseguente obbligo di risarcimento.

Il risarcimento danni può essere corrisposto nelle due forme: per equivalente o in forma specifica.

Non qualsiasi fatto dannoso si configura come illecito in quanto occorre che sia altresì produttivo di un danno ingiusto; pertanto per configurarsi il diritto al risarcimento del danno occorrerà la dimostrazione dei seguenti elementi costitutivi:

• Il fatto illecito
• Il danno ingiusto
• Il nesso di causalità tra il fatto (evento dannoso) e il danno subito
• La colpevolezza dell’agente e l’imputabilità del fatto lesivo

In riferimento alla colpa si intendono le ipotesi di negligenza, imprudenza, imperizia.

Si distingue altresì la colpa generica (mancata osservanza di regole di diligenza e prudenza che, sebbene non scritte ma diventate di uso corrente, avrebbero consentito di evitare o quanto meno di ridurre il danno), dalla colpa specifica che è invece tradotta in una violazione di norme, regolamenti, ecc…

Competente in merito alla domanda di risarcimento danni per responsabilità contrattuale della Pubblica Amministrazione è il giudice ordinario tranne per alcune specifiche materie per le quali la giurisdizione è affidata al giudice amministrativo.

Ipotesi particolari di responsabilità extracontrattuale

Normalmente il criterio di imputazione del danno è la condotta del soggetto agente (per dolo o per colpa) ma esistono anche ipotesi di risarcimento danni derivanti da tipi particolari di responsabilità extracontrattuale derivanti da comportamenti dannosi posti in essere:

• da soggetti diversi rispetto a colui che ha commesso il fatto (cosiddetta responsabilità indiretta). Presupposto per tale responsabilità è la presenza di un particolare rapporto tra il soggetto che ha materialmente posto in essere il comportamento foriero di danno ed il soggetto che, per la particolare posizione rivestita, sarà chiamato a risponderne.  Ad esempio l’art. 2054 c.c. al comma 3, prevede la responsabilità anche del proprietario del veicolo per i danni cagionati dal veicolo nei casi in cui il conducente sia persona diversa dal proprietario; l’art. 2048 c.c. prevede al primo comma l’ipotesi di responsabilità dei genitori per i danni conseguenti ai fatti illeciti dei figli minorenni e con loro conviventi, ed al secondo comma l’ipotesi di responsabilità dei precettori e coloro che insegnano un mestiere o un’arte per i fatti illeciti posti in essere dai loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza. Ulteriori ipotesi si rinvengono nei casi dei datori di lavoro responsabili per i fatti illeciti posti in essere nello svolgimento delle mansioni lavorative, dai propri dipendenti. Il soggetto potrà dimostrare di non aver potuto impedire il fatto al fine di non incorrere in responsabilità; tale prova in alcune fattispecie prevede che sia dimostrato che il danno sia stato cagionato da un evento non prevedibile e inevitabile.
• per fatti commessi in base alla sola presenza del rapporto di causalità senza quindi né dolo né colpa (cosiddetta responsabilità oggettiva). Si basa sull’assunto che vi sia un rischio intrinseco in certe attività o situazioni e chi le intraprende, nonostante abbia agito con la massima diligenza, si assume la responsabilità delle eventuali conseguenze dannose.

Finalità di tale responsabilità è quella di protezione delle vittime attraverso la piena consapevolezza delle possibili conseguenze che possano derivare dallo svolgimento di attività pericolose; chi subisce danni potrà ottenere più agevolmente un risarcimento e di contro chi ha posto in essere l’attività pericolosa sarà soggetto a un maggior rischio e a un conseguente onere probatorio più arduo.

È possibile essere esonerati da tale responsabilità dimostrando non semplicemente l’assenza di colpa ma provando anche, a seconda dei casi, di aver adottato tutte le misure possibili per prevenire il danno oppure la presenza della forza maggiore o del caso fortuito.

Alcune ipotesi, previste dal codice civile e da leggi speciali, sono quelle che riconoscono una responsabilità oggettiva scaturente dall’esercizio di attività pericolose (art. 2050 c.c.); per cose in custodia (art. 2051 c.c.); per i danni cagionati da animali (art. 2052 c.c.) o per la rovina di edifici (art. 2053 c.c.); dalla circolazione di veicoli (art. 2054 c.c.).

Responsabilità Precontrattuale o per culpa in contrahendo: è configurabile nella fase precedente la stipula dei contratti della Pubblica Amministrazione ed è finalizzata a tutelare l’interesse all’adempimento.

È quindi diretta ad assicurare tutela al soggetto a non venir coinvolto in inutili trattative contrattuali, a non stipulare contratti invalidi o inefficaci, e a non subire inganni.

La violazione del dovere di buona fede e protezione dell’altrui sfera giuridica non può essere posta in essere da “chiunque” ma solo da chi si trova nella particolare posizione di un “contatto sociale qualificato”.

In tale posizione si trovano le parti che in vista dell’affidamento hanno il dovere di tenere comportamenti che non producano danni alla persona e ai relativi beni.

Basata sulle previsioni del codice civile che all’art. 1337 prescrive l’obbligo per le parti di comportarsi secondo “buona fede” nelle trattative e nella formazione del contratto; mentre l’art. 1338 è diretto a tutelare l’affidamento delle parti sulla validità del contratto (non sulla conclusione dello stesso).

Per “trattative” si intendono quei comportamenti antecedenti, preparatori e strumentali, alla conclusione e stipula di contratti.

Seppur non vincolanti, in quanto non vige l’obbligo di contrarre, le parti, per evitare di incorrere in responsabilità, hanno alcuni doveri in merito alla possibile conclusione del contratto, quali il dovere di informare: scambiarsi informazioni, di non recedere ingiustificatamente dalle trattative, di portare avanti delle trattative serie.

È applicabile alla Pubblica Amministrazione contraente (e non al singolo dipendente).

Esempio di responsabilità precontrattuale si rinviene nel caso di aggiudicazione di un appalto e successiva revoca dell’aggiudicazione stessa per risorse finanziarie insufficienti.

Il risarcimento del danno conseguente è il cosiddetto “interesse negativo” che comprenderà le spese sostenute durante le trattative (danno emergente) e la perdita di chance per altri possibili contratti con altri soggetti (lucro cessante).

Si discute circa la natura giuridica della responsabilità precontrattuale, qualificata come responsabilità extracontrattuale, come responsabilità contrattuale, o come tertium genus.

Riepilogando si può affermare che la responsabilità:

• precontrattuale: si configura nella fase che precede la stipula dei contratti della P.A.
• contrattuale: si configura nel caso di obbligazioni derivanti dalla stipulazione di contratti pubblici
• extracontrattuale: non presuppone che vi sia la violazione di un rapporto giuridico pregresso

In ambito scolastico la giurisprudenza definisce il rapporto giuridico tra insegnante ed allievo come “contratto sociale” intendendo un rapporto giuridico nel quale l’insegnante ha il principale obbligo di istruire ed educare.

Seppur la Carta Costituzionale all’articolo 33 prevede che “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”, occorre sottolineare che gli insegnanti possono incorrere in richieste di risarcimento danni avanzate dalle famiglie degli studenti per inadempimento contrattuale nei seguenti casi:

• per il mancato rispetto dei programmi ministeriali e conseguente mancato raggiungimento degli obiettivi indicati;
• per l’utilizzo di metodi didattici non ritenuti adeguati;
• nel caso di incapacità professionale dell’insegnante.

Con sentenza 14701/2016 la Corte di Cassazione, sez. III Civile, indica come responsabilità contrattuale anche le ipotesi di danno che il minore, all’interno dell’Istituto scolastico, arrechi a se stesso; la motivazione risiede nell’istaurazione, ipso facto, di un vincolo negoziale che sorge al momento dell’iscrizione dell’allievo e per effetto del quale sorge l’obbligo di protezione e vigilanza da parte dell’Istituto scolastico (compresi gli insegnanti), sulla sicurezza e incolumità dell’allievo durante il tempo di fruizione del servizio scolastico (comprendente anche l’ipotesi che l’allievo procuri danni a se stesso).

È applicabile pertanto l’art. 1218 c.c. con la conseguenza che:

• il danneggiato dovrà provare che il danno si è verificato durante lo svolgimento dell’attività scolastica;
• l’Istituto scolastico (compresi gli insegnanti) dovranno dimostrare che l’evento dannoso si è verificato per causa ad essi non imputabile;
• l’azione per la responsabilità contrattuale si prescrive in 10 anni.

Particolari specie di responsabilità

Controversa è la natura della responsabilità civile scaturente dall’adozione di un provvedimento amministrativo illegittimo (che nega il bene della vita).

Tale responsabilità postula l’esistenza di un “contatto procedimentale” prima dell’illecito e la giurisdizione è devoluta al giudice amministrativo.

Ulteriore fattispecie di responsabilità civile è quella “da ritardo” scaturente dal comportamento dell’amministrazione che non provvede entro i termini o provvede tardivamente. Ai sensi dell’art. 2 bis L. 241/90 le PP.AA. e i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato per effetto dell’inosservanza, con dolo o colpa, del termine di conclusione del procedimento.

La Corte di Cassazione SS.UU. Civili, con sentenza n. 8236 del 2020, ha riconosciuto la natura di responsabilità da “contatto sociale qualificato” assimilandola alla responsabilità precontrattuale. La giurisdizione è devoluta in via esclusiva al giudice amministrativo.

Responsabilità civile da ritardo qualificato da comportamenti emerge quando l’Amministrazione attraverso una condotta omissiva protratta nel tempo e comportamenti concreti, ingenera l’affidamento incolpevole circa la positiva adozione del provvedimento finale.

L’Amministrazione in questo caso, seppur non ha adottato l’atto finale, ha posto in essere condotte concrete dando così luogo al cosiddetto silenzio “significativo”.

La Corte di Cassazione, con sentenza sopra citata, ha inquadrato anche tale fattispecie come derivante da “contatto sociale qualificato”.

La giurisdizione è affidata in questo caso al giudice ordinario in quanto “La lesione” precisa la Suprema Corte “discende non dalla violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l’esercizio del potere amministrativo che si estrinseca nel provvedimento [devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo], “bensì dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare il comportamento dell’Amministrazione” che giustifica la giurisdizione del giudice ordinario.

CODICE ISBN 979-12-82021-10-4